Określenie zasady, która pozwalałby zamawiającemu ustalić, kiedy będzie miał do czynienia z jednym zamówieniem, a kiedy z zamówieniami odrębnymi, jest niezbędne dla prawidłowego wykonania przez zamawiającego czynności przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie opisu przedmiotu zamówienia i oszacowania jego wartości. Szacowanie wartości każdego zamówienia, w tym także szacowanie zamówień na dostawy produktów spożywczych powinno odbywać się zgodnie z ogólnymi zasadami szacowania zamówień wyrażonymi w szczególności w art. 28 oraz 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”.
Zgodnie z art. 28 ustawy Pzp, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek dołożenia przez zamawiającego należytej staranności przy ustalaniu wartości zamówienia. Jednocześnie w myśl art. 29 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Natomiast wedle treści art. 29 ust. 2 ustawy Pzp zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że uzasadnione jest to obiektywnymi przyczynami. Sens normatywny tych przepisów sprowadza się do ustalenia, iż zamawiający nie może dokonywać podziału zamówienia (zaniżać jego wartości) w taki sposób, aby na skutek ustalenia wartości dla każdej z wydzielonych części zamówienia doszło do nieuprawnionego wyłączenia stosowania przepisów ustawy Pzp, czy też z drugiej strony, do nieuprawnionego zastosowania przepisów odnoszących się do zamówień o wartości poniżej określonego progu. Innymi słowy nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale jest zakazany taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej.
W kontekście zamówień obejmujących dostawy produktów spożywczych należy zwrócić uwagę także na regulację art. 30 ust. 2 ustawy Pzp zgodnie z którym, w przypadku gdy zamawiający planuje nabycie podobnych dostaw, wartością zamówienia jest łączna wartość podobnych dostaw, nawet jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, lub dopuszcza możliwość składania ofert częściowych. Pojęcie „łącznej wartości” należy odnieść do wartości szacunkowej całego zamówienia określonej przed wszczęciem pierwszego postępowania służącego udzieleniu zamówienia w częściach. A zatem, jeżeli zamawiający decyduje się udzielać zamówienia na podobne dostawy w częściach i organizuje odrębne postępowania obejmujące poszczególne części, wówczas dla każdego odrębnego postępowania (części zamówienia) przyjmuje się wartość całego zamówienia, ustaloną przed wszczęciem pierwszego postępowania służącego udzieleniu zamówienia w częściach. W konsekwencji, zamawiający udzielający zamówienia w częściach, wszczynając postępowanie na poszczególne części, nie jest zobowiązany do ponownego oszacowania ich wartości, chyba że po ustaleniu wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane oszacowanie. Wówczas, stosownie do treści art. 36 ust. 2 ustawy Pzp, zamawiający zobowiązany będzie dokonać zmiany ustalonej wartości zamówienia.
W powyższym kontekście należy także zwrócić uwagę na wytyczne w zakresie prawidłowego szacowania wartości zamówień i zakazu dzielenia ich na części zawarte w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej Dyrektywę 2004/18/WE. W art. 5 ust. 9 ww. Dyrektywy wskazano, że w przypadku gdy proponowane nabycie podobnych dostaw może prowadzić do udzielenia zamówień w formie odrębnych części, na potrzeby ustalenia, czy wartość dostaw przekracza próg stosowania dyrektywy, uwzględnia się całkowitą szacunkową wartość wszystkich tych części, zaś w przypadku gdy łączna wartość części jest na poziomie lub powyżej progu określonego w art. 4, przepisy dyrektywy stosuje się do udzielenia każdej z części zamówienia. Z powyższego wynika, iż dyrektywa kładzie nacisk na etap planowania dostawy oraz podobieństwo przedmiotu zamówienia. Oznacza to, że decydującym kryterium oceny obowiązku łącznego szacowania wartości zamówienia w przypadku dostaw jest obiektywna możliwość zaplanowania udzielenia zamówień w określonym czasie oraz podobieństwo przedmiotowe.
Warto również przytoczyć pogląd ustawodawcy unijnego wyrażony w treści motywu 19 Dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którym do celów szacowania progów pojęcie podobnych dostaw należy rozumieć jako produkty o identycznym lub podobnym przeznaczeniu – jak np. dostawy różnych rodzajów żywności. A zatem intencja ustawodawcy unijnego zdaje się preferować pogląd, iż dostawy różnych rodzajów żywności to podobne dostawy, które mogą być udzielane w częściach, ale wartość wszystkich tych części należy szacować łącznie. Nie jest to jednak pogląd kategoryczny. Jak dalej stanowi treść motywu 19 preambuły, „zazwyczaj wykonawca w danym sektorze byłby zainteresowany dostawą takich artykułów jako części swojego normalnego asortymentu”. Innymi słowy, dostawca pieczywa nie jest z reguły zainteresowany dostawami mięsa, a ten z kolei dostawami pieczywa. A zatem treść motywu 19 nie przekreśla automatycznie argumentu przemawiające za odrębnym szacowaniem takich zamówień w konkretnych okolicznościach zamówienia.
W konsekwencji należy wskazać, iż iw przypadku zamówień obejmujących swym zakresem dostawy artykułów spożywczych istotnym kryterium decydującym o tym czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z kilkoma odrębnymi, będzie dostępność produktów u jednego dostawcy. Powyższej oceny zamawiający powinien dokonywać z uwzględnieniem podziału, jaki w sposób naturalny istnieje na rynku artykułów spożywczych. Jeżeli zatem wartość odrębnego zamówienia nie przekroczy kwoty 130 000 zł, do udzielenia zamówienia na produkty spożywcze, przepisy ustawy Pzp nie będą miały zastosowania. Ostatecznie jednak wybór metody szacowania wartości zamówienia należy oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny.