Przygotowanie przez zamawiających planu postępowań o udzielenie zamówień

Stosownie do treści art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), dalej zwanej: „ustawą Pzp”, zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz ich związki, nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządzają plany postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszczają je na stronie internetowej. Przywołany przepis, nakładający na wskazane podmioty obowiązek sporządzenia planu postępowań został wprowadzony do przepisów ustawy Pzp ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. – o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020). Zgodnie z treścią art. 14 przepisów przejściowych do tej ustawy obowiązek zamieszczania planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych na stronie internetowej ma zastosowanie po raz pierwszy do planów sporządzanych na 2017 r.

Nałożony dyspozycją art. 13a ustawy Pzp obowiązek przygotowania przez zamawiających planów postępowań jest elementem procesu, którego celem jest usystematyzowanie prowadzonych przez zamawiającego postępowań, a także zachowanie spójności podejmowanych w tym celu działań. Stanowi jedną z czynności przygotowawczych do udzielenia zamówienia publicznego, która niewątpliwie wpłynie na zwiększenie transparentności i przejrzystości postępowań o udzielenie zamówień publicznych.

Plan postępowań stanowi również jasną informację dla wykonawców zainteresowanych działalnością na rynku zamówień publicznych. Wprowadzenie obowiązku publikacji planów postępowań o udzielenie zamówienia publicznego umożliwi wykonawcom przygotowanie się do postępowań z wyprzedzeniem, rozplanowanie i alokację posiadanych zasobów w czasie. W konsekwencji może on pozwolić na takie planowanie działań w ramach prowadzonej działalności, by zwiększyć aktywność określonych wykonawców w sferze zamówień publicznych, co wprost może przełożyć się na wzrost konkurencyjności postępowań przetargowych.

W świetle art. 13a ustawy Pzp publikacja planów postępowań dotyczy wyłącznie zamówień, w odniesieniu do których realizuje się obowiązek stosowania przepisów ustawy Pzp. Zamawiający nie są zobowiązani do uwzględnienia w planach postępowań zamówień, których wartość nie przekracza równowartości kwoty 30 000 euro, jak również zamówień wyłączonych spod obowiązku stosowania przepisów ustawy Pzp na podstawie art. 4 ustawy Pzp oraz innych przepisów szczególnych. Przywołany przepis wskazuje bowiem na plany postępowań o udzielenie zamówień publicznych, a nie plany zamówień publicznych. Przy czym, treść art. 13a ustawy Pzp nie wyłącza możliwości upubliczniania przez zamawiających również informacji o innych zamówieniach, których realizacja przewidywana jest w danym roku. Informacje o zamówieniach podprogowych, a także dostawach, usługach oraz robotach budowlanych przedmiotowo lub podmiotowo wyłączonych spod obowiązku stosowania przepisów ustawy Pzp może zostać zamieszczona w innym dokumencie, z którego w sposób precyzyjny wynikać będzie, iż dotyczy ona zamówień, do których przepisy ustawy Pzp nie mają zastosowania.

Jeżeli zamawiający na podstawie przyjętego budżetu lub planu finansowego nie przewiduje udzielania zamówień, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy Pzp, nie jest zobligowany do przygotowania i upublicznienia planu postępowań. Obowiązek ten nie aktualizuje się nawet w przypadku, gdy konieczność udzielenia takiego zamówienia pojawi się już po upływie 30 - dniowego terminu wskazanego w art. 13a ustawy Pzp.

1. Zakres podmiotowy obowiązku sporządzenia planu postępowań

Zgodnie z treścią art. 13a ustawy Pzp, obowiązek przygotowania rocznego planu postępowań dotyczy podmiotów publicznych należących do dwóch kategorii zamawiających  - jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp), którymi w świetle  art. 9 tej ustawy są:

  1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
  2. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
  3. związki metropolitalne;
  4. jednostki budżetowe;
  5. samorządowe zakłady budżetowe;
  6. agencje wykonawcze;
  7. instytucje gospodarki budżetowej;
  8. państwowe fundusze celowe;
  9. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
  10. Narodowy Fundusz Zdrowia;
  11. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
  12. uczelnie publiczne;
  13. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
  14. państwowe i samorządowe instytucje kultury;
  15. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego,

oraz innych niż wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Przepisy ustawy Pzp nie przewidują obowiązku przygotowania oraz opublikowania planu postępowań przez innych zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Pzp, niż wskazani w treści art. 13a ust. 1 tej ustawy. Przy czym, zamawiający niesklasyfikowani w ramach jednej z ww. grup, w świetle art. 13a ust. 3 ustawy Pzp, mogą taki plan przygotować i zamieścić na stronie internetowej, o ile podejmą taką decyzję.

2. Przyjęcie planu postępowań

W świetle art. 13a ust. 1 ustawy Pzp, zamawiający powinien przygotować i opublikować na stronie internetowej plan postępowań nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ. Dyspozycja art. 13a ust. 1 ustawy Pzp, określając termin realizacji ww. obowiązku posługuje się relatywnym terminem maksymalnym, tj. nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia przez zamawiającego budżetu lub planu finansowego. Treść powyższego przepisu oznacza zatem, iż wraz z upływem 30 dni od dnia zatwierdzenia przez zamawiającego budżetu lub planu finansowego, plan postępowań realizowanych w oparciu o przepisy ustawy Pzp powinien zostać już przygotowany i opublikowany na stronie internetowej.

Należy również wskazać, iż początkiem biegu 30 dniowego terminu na sporządzenie oraz opublikowanie planu postępowań jest przyjęcie przez uprawnione organy budżetu lub planu finansowego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), dalej zwanej „uofp”, budżet oraz plan finansowy stanowią roczne plany dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów instytucji publicznych. Budżet, stosowanie do treści art. 211 uofp, przyjmowany jest przez m.in.  jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast plany finansowe dotyczą funkcjonowania w szczególności samorządowych zakładów budżetowych (por. art. 15 ust. 2 uofp), agencji wykonawczych (art. 21 uofp) oraz instytucji gospodarki budżetowej (art. 24 ust. 2 uofp). Powyższe oznacza, iż początku biegu ww. terminu nie może stanowić przyjęcie przez instytucje zamawiające innych aktów niż budżet lub plan finansowy.

3. Treść planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych

Przepisy ustawy Pzp, ani dedykowane jej akty wykonawcze nie określają wzoru planów postępowań, tak jak ma to miejsce m. in. w odniesieniu do protokołu postępowania oraz ogłoszeń dotyczących zamówień publicznych. Norma art. 13a ustawy Pzp ustanawia wyłącznie zakres przedmiotowy informacji zamieszczanych w planie. Decyzje o sposobie przygotowania dokumentu, z uwzględnieniem wymogów ustawowych w tym zakresie, podejmuje samodzielnie zamawiający.

Dyspozycja art. 13a ust. 2 pkt 1-5 ustawy Pzp, wskazuje, iż plan postępowań o udzielenie zamówień powinien zawierać w szczególności informacje dotyczące przedmiotu zamówienia, rodzaju zamówienia według podziału na zamówienia na roboty budowlane, dostawy lub usługi, przewidywanego trybu lub innej procedury udzielenia zamówienia, orientacyjnej wartości zamówienia, a także przewidywanego terminu wszczęcia postępowania w ujęciu kwartalnym lub miesięcznym. Tym samym, w planie postępowań powinny zostać przedstawione co najmniej informacje dotyczące przedmiotu oraz rodzaju zamówienia, jego orientacyjnej wartości, a także przewidywanego trybu oraz terminu realizacji. Każdy zamawiający ma zatem możliwość ujęcia w planie dodatkowych, wykraczających poza ww. ramy informacji, o ile nie będą one naruszały ogólnych zasad dotyczących udzielania zamówień publicznych.

W planie postępowań zamawiający uwzględnia wyłącznie zamówienia, których wszczęcie planowane jest w roku, do którego odnosi się ww. dokument. Oznacza to, iż plan postępowań nie obejmuje zamówień będących w trakcie realizacji lub postępowań, które de facto zostały już przeprowadzone, a nie została jeszcze podpisana umowa w sprawie zamówienia publicznego. Zamawiający nie jest również zobowiązany do wskazania w planie dokładnej daty wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Należy pamiętać, iż dokument ten, sporządzany przez zamawiającego co do zasady na początku roku budżetowego, obejmuje zamówienia publiczne planowane w całym roku finansowym, a na decyzję o zainicjowaniu procedury udzielenia zamówienia wpływa wiele czynników, zmieniających się w trakcie roku. W konsekwencji ustawodawca wymaga od zamawiającego wskazania wyłącznie orientacyjnej daty wszczęcia postępowania w perspektywie miesięcznej lub kwartalnej. Decyzja dotycząca poziomu szczegółowości tych informacji, tj. czy plan postępowań przygotowany zostanie w ujęciu kwartalnym, czy też bardziej precyzyjnie w ujęciu miesięcznym, podejmowana jest samodzielnie przez zamawiającego.

Poprzez określenie przedmiotu zamówienia należy rozumieć krótką informację, co będzie przedmiotem prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, tak aby odbiorca planu był w stanie zidentyfikować przedmiot, wielkość i zakres planowanego zamówienia. Zamawiający nie jest zobowiązany w tym zakresie do formułowania opisu przedmiotu zamówienia tak jak czyni to na potrzeby specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zgodnie z dyspozycją art. 29 i nast. ustawy Pzp. Na potrzeby planu postępowań wystarczające może być podanie wyłącznie pełnej nazwy zamówienia, o ile spełni ona swoją funkcję informacyjną.

Wskazując rodzaj nabywanych świadczeń, zamawiający powinien posłużyć się terminologią dostaw, usług lub robót budowlanych, przyjętą przez ustawę Pzp. W przypadku, gdy zamówienie ma charakter mieszany, zamawiający wskazuje wszystkie rodzaje świadczeń, które składają się na planowane zamówienie (np. robota budowlana oraz usługa lub dostawa i usługa). Ustalenie przedmiotu zamówienia w oparciu o dyspozycję przepisu 5c i nast. ustawy Pzp następuje w toku czynności przygotowawczych do wszczęcia konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a zatem na etapie późniejszym.

W planie postępowań zamawiający powinien również określić tryb lub procedurę w oparciu o którą zamierza przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Tym samym, z informacji dotyczącej określonego zamówienia, ujętego w planie, powinno wynikać czy postępowanie zostanie przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia, wolnej ręki, zapytania o cenę, partnerstwa innowacyjnego lub licytacji elektronicznej, czy też w oparciu o procedurę umowy ramowej, dynamicznego systemu zakupu bądź konkursu.

Orientacyjna wartość zamówienia, o której mowa w art. 13a ust. 2 pkt 4 ustawy Pzp, stanowi co do zasady ustaloną w momencie sporządzania planu, przybliżoną wartość nabywanych dostaw, usług lub robót budowlanych. Wartości orientacyjnej nie można utożsamiać z pojęciem „szacowanej wartości zamówienia" będącej szacunkowym wynagrodzeniem wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalonym przez zamawiającego z należytą starannością na podstawie art. 32 - 34 ustawy Pzp, a także pojęciem „kwoty na sfinansowanie zamówienia", o którym mowa w art. 86 ust. 3 pkt 1 ustawy Pzp. Ustalenie szacunkowej wartości zamówienia, w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Pzp, następuje nie wcześniej niż 3 lub 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiotem zamówienia są odpowiednio dostawy i usługi lub roboty budowlane.

Podanie odpowiedniej kwoty przeznaczonej na wynagrodzenie wykonawcy, która została zabezpieczona w budżecie zamawiającego następuje z kolej tuż przed otwarciem ofert. Zamawiający w momencie przygotowania planu postępowań, co do zasady nie zna zatem szacunkowej wartości udzielanego zamówienia ani kwoty przeznaczonej na jego sfinansowanie. W konsekwencji wskazana uprzednio w planie kwota nie musi pokrywać się z szacowaną wartością zamówienia, ustalaną zgodnie z art. 32 - 35 ustawy Pzp. Przy czym, przy ustalaniu orientacyjnej wartości zamówienia zasadnym wydaje się pomocnicze zastosowanie reguł określonych przepisami art. 32 i nast., tak aby ww. wartość określała wielkość oraz zakres zamówienia w sposób jak najbardziej rzeczywisty. Istotne jest również, aby orientacyjna wartość zamówienia podawana w planie postępowań jasno wskazywała czy w określonym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w progach krajowych czy unijnych, tj. czy wartość zamówienia jest odpowiednio mniejsza lub co najmniej równa kwotom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Pzp.

4. Zakres zamówień i aktualizacja planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych

Przepis art. 13a ust. 1 ustawy Pzp, wskazuje na obowiązek przygotowania przez instytucje zamawiające planu postępowań, który ma pełnić rolę wstępnej informacji o planowanych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w rozumieniu ustawy Pzp. Przygotowany na tej podstawie plan nie konstytuuje obowiązku udzielenia zamówienia w takim kształcie, jaki został pierwotnie w nim określony. Powyższe stanowisko potwierdzają w szczególności przyjęte przez ustawodawcę sformułowania – przewidywany tryb lub procedura udzielenia zamówienia publicznego, przewidywany termin wszczęcia postępowania oraz orientacyjna wartość zamówienia.

Przepisy ustawy Pzp nie nakładają na zamawiających obowiązku aktualizacji już przygotowanych i opublikowanych planów postępowań. Tym samym, jeśli zamawiający po opracowaniu planu, w szczególności w toku czynności przygotowujących wszczęcie postępowania ustali, iż zasadnym jest rozszerzenie albo ograniczenie zakresu zamówienia, zmiana trybu lub procedury lub modyfikacja innych informacji zawartych w ww. dokumencie, to udzielenie zamówienia w tym zakresie będzie możliwe i nie będzie rodziło obowiązku wprowadzenia zmian do planu postępowań. Przy czym, powyższe nie wyklucza możliwości aktualizacji planu postępowań w ciągu roku, w szczególności w sytuacji, gdy zamawiający przewiduje udzielić zamówień, które nie zostały ujęte w tym planie.


Reasumując:

  1. Obowiązek przygotowania rocznego planu postępowań dotyczy podmiotów należących do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
  2. Publikacja planów postępowań dotyczy wyłącznie zamówień, których wartość przekracza równowartości kwoty 30 000 euro.
  3. Zamawiający powinien przygotować i opublikować na stronie internetowej plan postępowań nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ.
  4. Art. 13a ustawy Pzp formalnie nie przewiduje obowiązku, ale też nie wyklucza możliwości aktualizacji planu postępowań w ciągu roku, w szczególności w sytuacji, gdy zamawiający przewiduje udzielić zamówień, które nie zostały ujęte w tym planie.