Samodzielność finansowa wyodrębnionych jednostek organizacyjnych zamawiającego - art. 32 ust. 5 ustawy Pzp

I. Zasadą jest, że przy ustalaniu wartości zamówienia, uwzględnia się całe zaplanowane zapotrzebowanie zamawiającego. Odstępstwo od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.), dalej "ustawa Pzp". Stosownie do postanowienia art. 32 ust. 5 ustawy Pzp, jeżeli wyodrębniona jednostka organizacyjna zamawiającego posiadająca samodzielność finansową udziela zamówienia związanego z jej własną działalnością, wartość udzielanego zamówienia ustala się odrębnie od wartości zamówień udzielanych przez inne jednostki organizacyjne tego zamawiającego posiadające samodzielność finansową. Omawiany przepis stanowi zatem wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości.

II. Przechodząc do analizy przepisu art. 32 ust. 5 ustawy Pzp, należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż jego treść nie kreuje odrębnej kategorii zamawiających, których  katalog określony został w art. 3 ust. 1 ustawy Pzp. Na powyższe wskazuje również wyrażenie użyte w treści ww. przepisu - „jednostka organizacyjna zamawiającego”. Tym samym, jeżeli jednostka organizacyjna szacuje wartość zamówienia w oparciu o przepis art. 32 ust. 5 ustawy Pzp oraz udziela zamówienia publicznego, zamawiającym pozostaje nadal podmiot, ze struktury którego została ona wyodrębniona.

Z powyższego wynika więc, że przepis ten nie odnosi się do jednostek organizacyjnych utworzonych na podstawie ustawy o finansach publicznych, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z póxn. zm.), jednostki te mają status samodzielnych zamawiających. Z tych samych względów nie znajdzie on również zastosowania do pozostałych podmiotów, które posiadają status zamawiającego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy Pzp.

III. Jeżeli planowanie zapotrzebowania zamawiającego na określone dostawy, usługi, roboty budowlane jest zdecentralizowane, wartość szacunkową zamówień ustala się odrębnie dla poszczególnych jednostek organizacyjnych zamawiającego, o ile spełnione są kumulatywnie  trzy warunki:

  • jednostka musi być wyodrębnioną jednostką organizacyjną zamawiającego,
  • jednostka udziela zamówienia związanego z jej własną działalnością,
  • posiada samodzielność finansową.

Odnosząc się do pierwszego z ww. warunków, wskazać należy, że - tak jak dla uznania danej jednostki za zamawiającego, nie jest koniecznym posiadanie przez nią podmiotowości prawnej (przykładowo odrębnymi zamawiającymi są jednostki budżetowe, które takiej podmiotowości nie posiadają), to tym bardziej posiadanie odrębnej podmiotowości prawnej nie jest konieczne dla kwalifikacji danego podmiotu do jednostek organizacyjnych zamawiającego w rozumieniu art. 32 ust. 5 ustawy Pzp.

Jednocześnie uznać należy, że desygnatami, które pozwalają przyjąć, że określona jednostka jest „wydzieloną jednostką organizacyjną zamawiającego”, będą w szczególności:

  • wyodrębnienie funkcjonalne i organizacyjne,
  • zdolność do zatrudniania pracowników, a więc zdolność bycia pracodawcą i posiadania zdolności sądowej w tym zakresie - art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z póź. zm.),
  • przymiot podmiotowości podatkowej - zgodnie z art. 7 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), podatnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu, ustawy podatkowe mogą ustanawiać podatnikami inne podmioty niż wymienione w § 1.

Wyodrębnienie organizacyjne polega na przypisaniu jednostce określonych zadań i wyposażeniu jej w środki niezbędne do ich realizacji, a zatem na zapewnieniu integralności struktury organizacyjnej tej jednostki, umożliwiającej jej realizację zadań statutowych.

Należy też wskazać, że o posiadaniu statusu wyodrębnionej jednostki organizacyjnej wprost mogą przesądzać również odrębne akty prawne. Przykładowo, na podstawie art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, z późn. zm.), za wyodrębnioną jednostkę organizacyjną można uznać zakład górniczy. Zgodnie z definicją legalną zawartą w tym przepisie, przez zakład górniczy należy rozumieć wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie m.in. wydobywania kopaliny ze złoża.

Druga z przesłanek, wskazuje na konieczność udzielania zamówienia związanego z  własną działalnością jednostki organizacyjnej. Tym samym, udzielane zamówienie służyć musi realizacji celów jednostki organizacyjnej określonych aktem o jej powołaniu. Za zamówienie związane z własną działalnością nie może być uznane zamówienie związane z realizacją zadania powierzonego do realizacji, czy też zleconego przez inną jednostkę organizacyjną w drodze odrębnego aktu.

Przechodząc do trzeciej przesłanki, zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia, jest to, czy samodzielność finansowa jednostki organizacyjnej winna mieć źródło ustawowe, czy też możliwym jest uznanie za samodzielną jednostkę, której gwarantem samodzielności finansowej są akty niemające charakteru powszechnie obowiązującego.

Co do zasady, literatura przedmiotu, wyróżnia dwa aspekty samodzielności finansowej: samodzielność dochodową i wydatkową[1]. Obok nich niekiedy wymienia się również samodzielność mieszaną[2]. Cechą wspólną samodzielności finansowej jednostek organizacyjnych w świetle cyt. literatury jest konieczność zagwarantowania odpowiednich zasobów finansowych umożliwiających realizację zadań przez tą jednostkę, jak i prawo dysponowania zgromadzonymi zasobami. Powyższe nie oznacza konieczności samofinansowania jednostki czy też samowystarczalności jednostki, które oznaczają prowadzenie działalności opartej na własnych dochodach. Samodzielność finansowa może natomiast mieć miejsce również wtedy, gdy znaczna część zasobów zostaje przekazana do samodzielnej dyspozycji jednostek nie stanowiąc ich dochodów własnych.

Mając na względzie powyższe, dla celów zdefiniowania pojęcia samodzielności finansowej jednostek organizacyjnych na gruncie art. 32 ust. 5 ustawy Pzp, należy przyjąć jako wyznacznik przyznane tym jednostkom prawo samodzielnego prowadzenia swej gospodarki finansowej w zakresie określonym przez akty wewnętrzne (np. statut) w sferach:

1. samodzielności uchwalania planu finansowego;

2. samodzielności wydatkowania środków na zadania realizowane przez jednostkę.

Należy przy tym zaznaczyć, samodzielność uchwalania planu finansowego, czy też wydatkowania środków, nie oznacza pełnej autonomii w gospodarowaniu środkami przyznawanymi np. przez jednostkę macierzystą lub inny podmiot. Tym samym, przeznaczanie przez jednostkę macierzystą środków finansowych na realizację konkretnych zadań związanych z działalnością własną jednostki organizacyjnej, nie wyklucza samodzielności uchwalania planu finansowego przez tę jednostkę oraz samodzielności wydatkowania środków.

Reasumując, jedynie w odniesieniu do zamawiających, których struktura przewiduje funkcjonowanie wyodrębnionych jednostek organizacyjnych posiadających samodzielność finansową ustawa przewiduje dla zamówień udzielanych w związku z własną działalnością jednostki, możliwość ustalenia wartości takiego zamówienia odrębnie dla każdej z jednostek. Wyodrębnienie jednostki powinno mieć charakter organizacyjny i funkcjonalny oraz wynikać z aktów prawa powszechnie obowiązującego albo aktów prawa wewnętrznego, przy czym warunkiem sine qua non dla zastosowania przepisu art. 32 ust. 5 ustawy Pzp jest posiadanie przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną zamawiającego samodzielności finansowej w wyżej wskazanym rozumieniu.


[1] T. Dębowska-Romanowska, System prawny finansów lokalnych, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.) Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998 r., s. 378-379; Glumińska-Pawlic, „Samodzielność finansowa Jednostek samorządu terytorialnego w Polsce: studium finansowoprawne”, Katowice 2003 r., s. 45, P. Smoleń, Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, [w:] W. Wójtowicz (red.) Zarys finansów publicznych i prawa publicznego, Warszawa 2002 r., s. 88,

[2] B. Guziejewska, Decentralizacja finansów publicznych a niezależność finansowa samorządu terytorialnego, s. 118