Obowiązek stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych przez instytuty badawcze (dawniej jednostki badawczo – rozwojowe)

I. Dokonując oceny możliwości wyłączenia obowiązku stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.), dalej „ustawa PZP”- przez instytuty badawcze, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze fakt, iż sfera zamówień publicznych objęta jest przedmiotem regulacji prawa Unii Europejskiej. Unijne reguły koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych zostały określone w przepisach dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. Urz. UE L 134/1 z 30.04.2004 r., ze zm.) oraz dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134/114 z 30.04.2004 r., ze zm.). Przepisy wskazanych dyrektyw poza ustaleniem samych procedur udzielania zamówień publicznych określają również krąg podmiotów zobowiązanych do ich stosowania (instytucje zamawiające). Przy czym wskazany w ww. dyrektywach krąg instytucji zamawiających ma charakter wiążący dla państw członkowskich (arg. z art. 288 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). W konsekwencji należy stwierdzić, iż nie jest dopuszczalne wyłączenie poza krąg podmiotów zobowiązanych do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych, podmiotów objętych zakresem zastosowania dyrektywy 2004/17/WE i dyrektywy 2004/18/WE (arg. z art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

II. Katalog podmiotów zobowiązanych do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych określonych w przepisach ustawy PZP zawiera art. 3 ust. 1 tej ustawy. I tak ustawę PZP stosuje się w szczególności do udzielania zamówień publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy PZP). Zgodnie jednakże z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885, z późn. zm.) instytuty badawcze wyłączone zostały z sektora finansów publicznych. Powyższe nie oznacza jednak, iż instytuty badawcze w ogóle utraciły status zamawiających zobowiązanych do stosowania  przepisów ustawy PZP. W tym zakresie konieczna jest ocena spełniania przez instytuty badawcze przesłanek określonych dla pozostałych kategorii zamawiających określonych w art. 3 ust. 1 ustawy PZP.

III. Rozumienie pojęcia podmiotu prawa publicznego na gruncie prawa Unii Europejskiej omówione zostało w opinii prawnej zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych pt. "Podmioty prawa publicznego w świetle prawa UE".

IV. Zasady działania instytutów badawczych określają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. nr 96, poz. 618, z późn. zm.), dalej „ustawą IB”. W myśl postanowienia art. 1 ust. 1 tej ustawy instytuty badawcze są państwowymi jednostkami organizacyjnymi wyodrębnionymi pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, które prowadzą badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Z art. 2 ust. 1 ustawy IB wynika, że do zadań instytutów należy w szczególności: prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, przystosowanie wyników badań i prowadzonych prac do potrzeb praktyki oraz wdrażanie wyników badań i prac rozwojowych. Potrzeba realizacji powyższych zadań stanowi zasadniczy cel tworzenia instytutów badawczych (arg. z art. 4 ustawy IB). Poza realizowaniem powyższych zadań instytuty badawcze mogą prowadzić także inną działalność niż wymieniona w art. 2 ust. 1 ustawy IB. Działalność ta jest wydzielona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności określonej w art. 2 ust. 1 ustawy IB (art. 2 ust. 4 ustawy IB).

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, iż zasadniczym celem działalności instytutów badawczych jest prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach, w tym w dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Tak określony cel działalności instytutów badawczych wskazuje, iż są one tworzone w celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnospołecznym (rozwój naukowy i innowacja).

Powyższa działalność nie stanowi zwykłej działalności handlowej ani przemysłowej związanej z funkcjonowaniem konkurujących ze sobą przedsiębiorców nastawionych na osiąganie zysku. Jakkolwiek instytuty mogą prowadzić inną działalność to jednak nie zmienia to faktu, iż podstawowym celem tworzenia tych jednostek jest prowadzenie działalności w interesie ogólnospołecznym, co wynika wprost z przepisów ustawy IB. Taka kwalifikacja instytutów badawczych ma zatem charakter normatywny. Biorąc powyższe pod uwagę należy stanąć na stanowisku, iż instytuty badawcze są tworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.

V. Dla kwalifikacji danego podmiotu prawa do kategorii podmiotów prawa publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP), poza wskazaniem, iż jest on tworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, konieczne jest stwierdzenie istnienia zależności pomiędzy takim podmiotem a podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy PZP. Stosownie bowiem do postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP podmioty tworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, posiadają status zamawiających, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot finansują je w ponad 50 % lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Zgodnie z postanowieniami art. 5 ustawy IB instytut badawczy tworzy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, jak również podlega nadzorowi sprawowanemu przez ministra wskazanego w tym rozporządzeniu. Z ustawy tej wynika, że minister nadzorujący powołuje oraz odwołuje dyrektora jak również określa także wysokość jego wynagrodzenia (arg. z art. 24 ust. 2 i 3 oraz ar. 26 ustawy IB). Ponadto, minister nadzorujący ma prawo odmowy powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów (arg. z art. 24 ust. 4 ustawy IB). Z art. 35 ustawy IB wynika, że minister nadzorujący może żądać informacji i wyjaśnień od organów instytutu, a także dokonywać audytu i doraźnej kontroli działalności instytutu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż w stosunku do instytutów badawczych są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp.

VI. Konkludując należy stwierdzić, iż instytuty badawcze jako państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, posiadają status podmiotu prawa publicznego i są zamawiającymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP. Przy czym powyższa kwalifikacja podmiotowa instytutów badawczych odpowiada kwalifikacji prawnej tych jednostek jako instytucji zamawiających w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2004/17/WE i art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18/WE. Tym samym instytuty badawcze są zobowiązane do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych i nie jest dopuszczalne wyłącznie ich spod tego obowiązku na gruncie prawa krajowego.