Szacowanie wartości zamówienia na dostawy i usługi powtarzające się okresowo.

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych w art. 34 ust. 1 wprowadziła nowe, nieznane ustawie z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, pojęcie "zamówienia na dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo". Pojęcie to po raz pierwszy pojawiło się w polskim systemie zamówień publicznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu obliczania wartości zamówienia publicznego. Zagadnienie to jest bardzo istotne, gdyż dotyczy ustalenia wartości zamówienia - jednej z ważniejszych czynności dokonywanych w trakcie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia i mającej zasadniczy wpływ na sposób dalszego prowadzenia postępowania. Od wartości zamówienia zależy bowiem, jaką procedurę zamawiający będzie musiał stosować w danym postępowaniu.

Obliczanie wartości zamówienia na dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo dokonywane jest inaczej niż w przypadku zamówień "zwykłych". Kwestie te reguluje art. 34 ustawy, który przewiduje dwa sposoby ustalania wartości zamówienia. Sposób pierwszy, opisany art. 34 ust. 1 pkt 1, polega na sumowaniu wartości zamówień w oparciu o kategorie lub grupy, określone w rozporządzeniu nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (Dz. Urz. WE L 340 z 16.12.2002, str. 1 i n., z późn. zm.). W tym przypadku wartość zamówienia ustalana jest na podstawie łącznej wartości zamówień należących do tej samej kategorii (dla usług) lub grupy (dla dostaw) Wspólnego Słownika Zamówień, udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. Sposób drugi, przewidziany w art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, iż wartość zamówienia ustalana jest na podstawie łącznej wartości zamówień, których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie, albo w czasie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego, jeżeli termin jego realizacji jest dłuższy niż 12 miesięcy. Wybór jednej z dwóch ww. podstaw ustalania wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się okresowo należy do zamawiającego, jednakże, zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, nie może być dokonany w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy.

Ponieważ przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych nie definiują, jakie usługi lub dostawy należy uznać za "powtarzające się okresowo", stosowania przez zamawiających w praktyce przepis art. 34 wywołuje kontrowersje. Dla wyjaśnienia tego pojęcia pomocna będzie doktryna prawa cywilnego, do której można się odwołać na podstawie art. 14 ustawy, zgodnie z którym w zakresie nie uregulowanym przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych, do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wprawdzie doktryna prawa cywilnego również nie rozstrzyga, czym są dostawy i usługi powtarzające się okresowo, definiuje jednak pojęcie "świadczeń okresowych". Poglądy doktryny w tym zakresie będą pomocne dla zdefiniowania pojęcia "dostaw i usług powtarzających się okresowo", pamiętać jednakże należy, iż odniesienie to nie może być dokonywane wprost. Są to bowiem dwa różne pojęcia, o czym świadczy choćby fakt, iż sam ustawodawca dokonał rozróżnienia pomiędzy nimi (w art. 142 ust. 2 ustawy mowa jest o umowie, której przedmiotem są "świadczenia" okresowe oraz ciągłe). Różnica polega na tym, że "świadczenia okresowe" dotyczą świadczeń w ramach jednego stosunku zobowiązaniowego, natomiast termin "dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo" jest pojęciem szerszym, obejmującym z założenia więcej niż jeden stosunek zobowiązaniowy. Doktryna definiuje "świadczenia okresowe" jako czynności powtarzane cyklicznie tj. powtarzające się w ściśle określonych, niekoniecznie jednakowych odstępach czasu, realizowane więcej niż jednokrotnie tzn. w sposób powtarzalny. Pojedyncze świadczenie okresowe posiada co prawda samoistny charakter, jednak jest tylko jednym ze składników danego stosunku zobowiązaniowego, którego zakres wyznacza czas trwania tego stosunku. To odróżnia świadczenia okresowe od świadczenia jednorazowego rozłożonego na raty, w którego przypadku czynnik czasu nie ma wpływu na rozmiar świadczenia, i którego zakres jest z góry określony, a poszczególne, świadczone sukcesywnie raty składają się na z góry określoną całość. (Z. Radwański: "Zobowiązania - część ogólna", Wyd. C H Beck, Warszawa 1995, str. 65 i nast.) W przypadku świadczeń powtarzających się okresowo bardzo istotne znaczenie ma również fakt, iż istotną część tych świadczeń charakteryzuje brak możliwości ich skumulowania i wykonania jednorazowo bez szkody dla zamierzonego efektu ich realizacji. I ta cecha ma bardzo duże znaczenie przy odniesieniu się do "zamówień na dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo".

Z "zamówieniem na dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo" będziemy mieli do czynienia wyłącznie wtedy, gdy dane zamówienie powtarza się co pewien czas, jednak nie może być spełnione przez jednorazowe zachowanie się wykonawcy i dlatego realizowanie jest w częściach, stosownie do aktualnych potrzeb. W sytuacji, gdy taka możliwość "skumulowania" poszczególnych części istnieje, nie należy ich traktować jako dostaw lub usług powtarzających się okresowo. Będziemy mieli w tym przypadku do czynienia z zamówieniem udzielanym w częściach, czyli sytuacją przypominającą świadczenie jednorazowe realizowane w ratach. Każda z tych części składa się bowiem na pewną, z góry określoną całość, którą będzie obiektywnie przewidywalny zakup danych dostaw lub usług w trakcie całego roku. Natomiast każdorazowy pojedynczy zakup nie jest zamówieniem na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo, lecz jest częścią całorocznego zamówienia, a przypadek taki traktowany być powinien jako udzielenie zamówienia w częściach i ustalenie wartości takiego zamówienia powinno być dokonane z zastosowaniem reguł art. 32 ust. 4 ustawy. W przypadku, gdy zamawiający może z góry przewidzieć zakres całorocznych zakupów i gdy możliwe jest jednorazowe ich nabycie, lecz z jakichś względów (np. organizacyjnych, technicznych, gospodarczych) zamawiający dokonuje zakupów sukcesywnie, wartością każdorazowego zamówienia będzie przewidywana łączna wartość danych dostaw lub usług w całym roku. Zakres tych całorocznych zakupów powinien być ustalony przez zamawiającego na początku roku z należytą starannością, w oparciu o np. zamówienia na dane dostawy lub usługi dokonywane w latach poprzednich. Do ustalenia wartości zamówienia w takim przypadku nie stosuje się sumowania według Wspólnego Słownika Zamówień.

Przy założeniu, że zamawiający oszacował wartość zamówienia na początku roku z należytą starannością, w sytuacji, gdy w trakcie roku pojawi się nieprzewidziana wcześniej potrzeba dokupienia jakiegoś artykułu lub usługi, w opinii Urzędu Zamówień Publicznych, będziemy mieli do czynienia z nowym, odrębnym zamówieniem, którego wartość obliczyć należy właściwie do jego zakresu. Prawidłowość podjętych decyzji należy uzależnić od tego, czy zamawiający dochował należytej staranności przy szacowaniu pierwszego zamówienia i dokonywać oceny pod kątem art. 32 ust. 2 ustawy, który zakazuje dzielenia zamówienia na części.

Sumowanie w oparciu o grupy oraz kategorie ze Wspólnego Słownika Zamówień występuje w ustawie - Prawo zamówień publicznych również w art. 13. W tym przypadku jednak sumowanie to dokonywane jest nie w celu ustalenia wartości zamówienia, lecz na potrzeby wstępnego ogłoszenia informacyjnego planowanych zamówieniach. Przepis ten nakazuje zamawiającemu przekazanie, najpierw Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, a później Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych, wstępnego ogłoszenia informacyjnego o planowanych w ciągu następnych 12 miesięcy zamówieniach, których zsumowana wartość dla dostaw lub usług przekracza wyrażoną w złotych równowartość 750.000 euro. Sumowanie zamówień na dostawy odbywa się w ramach jednej grupy Wspólnego Słownika Zamówień, a na usługi - w ramach jednej kategorii Centralnej Klasyfikacji Produktów (CPC) określonej w załączniku nr 3 do Wspólnego Słownika Zamówień. W przypadku robót budowlanych obowiązek przekazania takiego ogłoszenia pojawia się w odniesieniu do wszystkich pojedynczych zamówień, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 5.000.000 euro. Przekazanie ww. ogłoszenia powinno nastąpić niezwłocznie po zatwierdzeniu albo uchwaleniu planu finansowego zgodnie z obowiązującymi zamawiającego przepisami, statutem lub umową, a postanowień przypadku zamawiających, którzy nie sporządzają planu finansowego - raz w roku.

Sumowanie zamówień na dostawy oraz usługi, którego obowiązek wprowadza art. 13 ustawy, dokonywane jest w tym przypadku wyłącznie na potrzeby ogłoszenia informacyjnego o planowanych zamówieniach. Publikacja tego ogłoszenia ma na celu przede wszystkim zasygnalizowanie zainteresowanym wykonawcom, iż w ciągu następnych 12 miesięcy dany zamawiający zamierza udzielić zamówienia wyszczególnione w ogłoszeniu, tym samym umożliwić im przygotowanie się do ubiegania się o te zamówienia. Dodatkowo, zamawiającemu umożliwia późniejsze skracanie terminów składania ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia wyszczególnionego w ww. ogłoszeniu. Sumowanie na potrzeby wstępnego ogłoszenia informacyjnego nie jest równoznaczne z późniejszą koniecznością udzielania zamówienia na wszystkie "zagregowane" w ogłoszeniu dostawy lub usługi w ramach jednego postępowania.

W świetle powyższych wyjaśnień podkreślić należy, iż przepisy art. 13 oraz art. 34 ust. 1-3 ustawy regulują odmienne zagadnienia. Art. 13 ustawy dotyczy wyłącznie wstępnego ogłoszenia informacyjnego o planowanych zamówieniach, a wprowadzany przez niego obowiązek sumowania zamówień na dostawy oraz usługi nie determinuje konieczności późniejszego traktowania ich jako jednego zamówienia. Poszczególne dostawy lub usługi stanowić mogą odrębne zamówienia, a to, ile postępowań zamawiający będzie prowadził w celu udzielenia tych zamówień, pozostawione jest jego decyzji. Natomiast przepisy art. 32-35 ustawy odnoszą się do ustalenia wartości zamówienia. Art. 32 jest przepisem ogólnym, a art. 34 ust. 1-3 jest przepisem szczególnym i ma zastosowanie wyłącznie do zamówień na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo.

Powyższa opinia ma na celu rozstrzygnięcie tego, kiedy mamy do czynienia z zamówieniami powtarzającymi się okresowo, a tym samym, kiedy zachodzi obowiązek stosowania art. 34 ust. 1 ustawy. Z pytań kierowanych do Urzędu wynika, iż zamawiający błędnie kwalifikują podstawę szacowania wartości zamówienia zaliczając do zamówień okresowych, zamówienia nie mające takiego charakteru. O sposobie stosowania normy art. 34 ust. 1 ustawy, Wydział Opinii Prawnych DP UZP przygotuje odrębną opinię, która zostanie upowszechniona w najbliższym czasie.