Stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych przez stowarzyszenia wydatkujące środki pochodzące z 1% podatku dochodowego od osób fizycznych

I. Przypadki, w których zachodzi obowiązek stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamowień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn zm.), dalej "ustawa PZP", określają przepisy art. 3 ust. 1 ustawy PZP. Przepisy te określą bowiem kategorie podmiotów zobowiązanych do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych (zamawiających). Tak więc dla stwierdzenia, iż dany podmiot przy udzieleniu danego zamówienia jest zobowiązany do zastosowania procedur udzielania zamówień publicznych określonych w ustawie PZP, konieczne jest ustalenie, iż w odniesieniu do tego podmiotu zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 3 ust. 1 ustawy PZP.

II. Przepisy art. 3 ust. 1 ustawy PZP nie kwalifikują wprost stowarzyszeń jako zamawiających zobowiązanych do stosowania procedur udzielania zamówień publicznych. Oznacza to, iż samo posiadanie przez dany podmiot statusu prawnego stowarzyszenia (ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach - Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, z późn. zm.) nie jest wystarczające do zakwalifikowania go jako zamawiającego.

Podobnie przepisy ustawy PZP nie wiążą w sposób samoistny faktu wydatkowania przez dany podmiot środków publicznych z obowiązkiem stosowania procedur udzielenia zamówień publicznych. Okoliczność ta może jedynie stanowić jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależniony jest obowiązek stosowania przepisów ustawy PZP (tak art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP). Oznacza to, iż samo ustalenie, że dany podmiot wydatkuje środki publiczne nie jest wystarczające do stwierdzenia obowiązku stosowania przez ten podmiot przepisów ustawy PZP.

W odniesieniu do ustalenia obowiązku stosowania przepisów ustawy PZP istotne znaczenie może mieć stwierdzenie, że dany podmiot jest finansowany w ponad 50% ze środków publicznych przez podmioty wskazane odpowiednio w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1-3a ustawy PZP (tak art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PZP). Jednak również i w tym przypadku okoliczność ta nie stanowi samoistnej przesłanki pozwalającej na stwierdzenie obowiązku stosowania procedur udzielania zamówień publicznych. Okoliczność ta może zatem stanowić jedynie jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależniony jest obowiązek stosowania przepisów ustawy PZP (arg. z art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PZP).

Rekapitulując powyższe należy stwierdzić, że fakt, iż dane stowarzyszenie wydatkuje środki pochodzące z odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych, dokonanego zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia obowiązku stosowania przez to stowarzyszenie procedur udzielania zamówień publicznych określonych w przepisach ustawy PZP. W każdym przypadku konieczna jest zatem analiza, czy w odniesieniu do danego podmiotu zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy PZP.

III. Obowiązek stosowania przepisów ustawy PZP przez stowarzyszenia może zachodzić w dwóch przypadkach. Pierwszy przypadek będzie zachodzić w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP (podmiot prawa publicznego). Drugi przypadek może natomiast zachodzić w sytuacji ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP. Szczegółowe omówienie powyższego zagadnienia zawiera opinia prawna zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych pt. „Obowiązek stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych przez fundacje oraz stowarzyszenia – stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych na postawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5”.

IV. W uzupełnieniu powyższego stanowiska należy wskazać, iż dokonując oceny przesłanki finansowania działalności podmiotu, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP, należy mieć na uwadze całokształt działalności ocenianego podmiotu (cały dochód uzyskiwany przez podmiot, włączając w to dochód z działalności komercyjnej, jeżeli taką działalność prowadzi). Przy ocenie przesłanki finansowania podkreślenia wymaga, iż pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki przekazywania środków finansowych danej instytucji na jej ogólne funkcjonowanie, co powoduje powstanie stosunku bliskiej zależności lub podporządkowania beneficjenta podmiotom publicznym. Finansowanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP nie może być utożsamiane z przekazywaniem środków w zamian za konkretne świadczenie do jakiego zobowiązuje się beneficjent na podstawie np. umowy o wykonywanie zadań publicznych. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zlecenie zadań publicznych instytucji pozarządowej odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, i może przybrać formę powierzenia lub wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji (art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2).

Istotne przy tym jest to, że finansowanie podmiotu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP, ma odzwierciedlać bliską zależność pomiędzy tym podmiotem, a instytucjami publicznymi lub państwem (zob. wyrok Trybunału UE z dnia 3 października 2000 r. C-380/98, pkt 40 i n.). Nie każde świadczenie pieniężne na rzecz takiego podmiotu, poniesione przez instytucje publiczne, stwarza ten specyficzny typ więzi, podporządkowania lub zależności, stąd jako finansowanie ze środków publicznych w znaczeniu tego przepisu mogą być rozumiane jedynie takie płatności, które mają na celu finansowanie lub wsparcie działalności tego podmiotu, bez odniesienia do jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego z jego strony.

Odnosząc powyższe uwagi do zagadnienia związanego z przekazywaniem środków pochodzących z odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych należy wskazać, iż dla ustalenia, czy środki te mieszczą się w kategorii finansowania działalności podmiotu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP, istotne znaczenie ma określenie zasad i trybu przekazywania tych środków na rzecz organizacji pożytku publicznego. W tym zakresie kluczowe znaczenie mają przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 27 – art. 27a).

Stosownie do postanowienia przepisów art. 27 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych może, na zasadach i w trybie określonym w przepisach odrębnych, przekazać 1% podatku obliczonego zgodnie z odrębnymi przepisami na rzecz wybranej przez siebie organizacji pożytku publicznego. Decyzja o przekazaniu środków, ich wysokości oraz wyborze organizacji pożytku publicznego należy do wyłącznej i autonomicznej decyzji podatnika. Kluczowe przy tym jest to, że organizacje pożytku publicznego nie mają prawnej możliwości uzyskania tych środków bez decyzji samego podatnika. Dokonanie takiego odpisu przez podatnika nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Wprowadzenie instytucji odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych nie stwarza zatem dla organizacji pożytku publicznego gwarancji uzyskania takiego finansowania.

O przyznaniu organizacji pożytku publicznego środków w ramach odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych nie decydują na żadnym etapie podmioty określone w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy PZP, a w szczególności nie decydują o tym organy administracji publicznej. Jedynie stosownie do postanowienia art. 27a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego prowadzi w formie elektronicznej i upublicznia wykaz organizacji mających status organizacji pożytku publicznego, na które podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami, może przekazać 1% podatku z zeznań podatkowych składanych za rok podatkowy. Przy czym o tym jakie organizacje pożytku publicznego uwzględnia się w tym wykazie rozstrzygają wprost przepisy art. 27a ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż samo zamieszczenie danej organizacji w wykazie nie jest równoznaczne z pozyskaniem środków z tytułu odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych. Powyższe, jak wskazano powyżej, zależeć będzie w każdym przypadku od wyłącznej decyzji samego podatnika.

Wskazując na powyższe należy stwierdzić, iż uzyskanie środków z odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych dokonywanego przez podatników nie stanowi finansowania działalności podmiotu przez podmioty wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy PZP. Tym samym powyższa okoliczność nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia obowiązku stosowania przez organizację pożytku publicznego przepisów ustawy PZP na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP. W takim bowiem przypadku nie dochodzi do nawiązania stosunku zależności pomiędzy beneficjentem (organizacją pożytku publicznego) a organami administracji publicznej przekazującymi środki zgodnie z dyspozycją podatnika.

V. Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP należy stwierdzić, iż znajduje on zastosowanie do przypadków, w których dane zamówienie jest finansowane ze środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1-3a ustawy PZP, na podstawie dotacji lub innych bezzwrotnych form wsparcia finansowego, które przeznaczone są bezpośrednio na pokrycie kosztów danego zamówienia. Przepis ten nie dotyczy natomiast przypadków, gdy zamówienie jest finansowane ze środków pochodzących z ogólnego dofinansowania działalności danego podmiotu. Jedynie zatem celowe pochodzenie środków z przeznaczeniem na sfinansowanie konkretnego zamówienia spełnia przesłankę „finansowania zamówienia” w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP.

Odnosząc powyższe do zagadnienia związanego z przekazywaniem środków pochodzących z odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych należy wskazać, iż przekazywanie tych środków nie ma takiego charakteru. Stosownie bowiem do postanowienia art. 27 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie środki z tego tytułu mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego. Środki te nie są zatem przekazywane na sfinansowanie konkretnego zadania czy projektu, jakkolwiek muszą być przeznaczone na działalność pożytku publicznego. Powyższe oznacza, że środki te mają charakter wsparcia działalności podmiotu posiadającego status organizacji pożytku publicznego, a zatem stanowią ogólne dofinansowanie jego działalności (a nie konkretnego zamówienia).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że okoliczność, iż dane zamówienie jest finansowane z wykorzystaniem środków uzyskanych z odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia obowiązku stosowania przez organizację pożytku publicznego przepisów ustawy PZP na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP.