Sposób udzielania i szacowania wartości zamówień przy zakupach książek przez biblioteki

I. W art. 10 ustawy został określony zamknięty katalog trybów, w których może być udzielone zamówienie publiczne. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy, podstawowymi trybami udzielania zamówienia publicznego są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony, co oznacza, iż podmiot udzielający zamówienia powinien stosować przede wszystkim te tryby. W uzasadnionych jednak przypadkach, w okolicznościach przewidzianych w ustawie, zamawiający może korzystać z innych trybów udzielania zamówień.

Analizując cechy i warunki zakupów bibliotecznych, w opinii Urzędu Zamówień Publicznych możliwymi do zastosowania trybami udzielania zamówień w tym przedmiocie zamówienia są:

" przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony,

" zapytanie o cenę (art. 69 ustawy) przy zakupach o wartości pomiędzy 6.000 euro a 60.000 euro; zapytanie o cenę może być stosowane, gdy przedmiotem zamówienia są dostawy rzeczy lub usługi powszechnie dostępnych, o ustalonych standardach jakościowych,

" zamówienie z wolnej ręki, w przypadku gdy z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze dostawy mogą być wykonane tylko przez jednego wykonawcę (art. 67 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy).

Wskazać należy, iż udzielając zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki, zamawiający podejmuje negocjacje tylko z jednym wykonawcą i z nim zawiera umowę.

Z tego powodu jest to tryb, którego stosowanie ustawodawca dopuszcza tylko w szczególnych, określonych ustawowo sytuacjach. Stosownie do treści art. 67 ust. 1 pkt. 1 ppkt a) zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeżeli dostawy, usługi lub roboty budowlane mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze.

Dopuszczalność udzielenia zamówienia z wolnej ręki na podstawie wskazanego przepisu ustawy uzależniona jest od istnienia na rynku w danym miejscu i czasie faktycznie jednego wykonawcy, który może wykonać określone zamówienie. "Względy techniczne" uzasadniające udzielenie zamówienia bez przeprowadzenia procedury konkurencyjnej określonemu wykonawcy, muszą mieć zasadniczy charakter, tak by można było wykazać, że wykonanie zamówienia przez innego wykonawcę jest ze względów technicznych rzeczywiście niemożliwe, a nie tylko utrudnione i że ta niemożliwość ma charakter nieprzezwyciężalny. Jeśli zatem istnieje więcej podmiotów (również zagranicznych) mogących wykonać dane zamówienie, nie jest usprawiedliwieniem dla udzielenia zamówienia bez przetargu, z powołaniem się na względy techniczne, subiektywne przekonanie zamawiającego, że tylko jeden określony (wybrany) wykonawca może wykonać zamówienie.

W opinii Urzędu Zamówień Publicznych możliwość dokonywania zakupu zbiorów bibliotecznych w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy zachodzi np. w przypadku dokonywania przez zamawiającego zakupu unikalnych zbiorów na rynku antykwarycznym albo kontynuacji zakupu serii wydawniczych (wydawnictw wielotomowych).

II. Co do zasady zamawiający powinien oszacować wartość zamówienia na początku roku i udzielić zamówienia po przeprowadzeniu postępowania konkurencyjnego, o ile jego wartość przekracza kwotę określoną w art. 4 pkt 8 ustawy. W zasadzie określenie wartości zamówienia odnosi się do jednego konkretnego zamówienia (art. 32 ust. 1 ustawy). Jednak w pewnych sytuacjach, zamawiający zobowiązany jest ocenić szacunkową wartość zamówienia poprzez dodanie do siebie wartości większej liczby udzielanych zamówień w pewnym przedziale czasu. W tym względzie należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w przypadku zakupu książek mamy do czynienia z dostawą powtarzającą się okresowo, a więc z obowiązkiem stosowania przepisów art. 34 ust 1 i 2 ustawy.

Przepis art. 34 ust. 1 ustawy przewiduje szczególny sposób szacowania wartości zamówienia publicznego w przypadku, gdy przedmiot zamówienia stanowią m.in. dostawy powtarzające się okresowo. Przepis ten nakłada bowiem na zamawiającego obowiązek łącznego szacowania wartości zamówień na dostawy należące do tej samej grupy określonej we Wspólnym Słowniku Zamówień, udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie, albo w czasie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego, jeżeli jest on dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od reguły zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy, która stanowi, iż podstawą szacowania wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, a więc spodziewany przez zamawiającego kwota wynagrodzenia jaka będzie przewidziana w umowie o zamówienie publiczne (bez VAT).

Mając na uwadze, iż przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych nie definiują, jakie usługi lub dostawy należy uznać za "powtarzające się okresowo", stosowanie w praktyce przepisu art. 34 wywołuje wiele kontrowersji. Dla wyjaśnienia tego pojęcia pomocna jest doktryna prawa cywilnego, do której można się odwołać na podstawie art. 14 ustawy. Zgodnie z wymienionym przepisem w zakresie nie uregulowanym przez ustawę - Prawo zamówień publicznych, do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wprawdzie doktryna prawa cywilnego również nie rozstrzyga, czym są dostawy i usługi powtarzające się okresowo, definiuje jednak pojęcie "świadczeń okresowych". Poglądy doktryny w tym zakresie będą pomocne dla zdefiniowania pojęcia "dostaw i usług powtarzających się okresowo". Doktryna definiuje "świadczenia okresowe" jako czynności powtarzane cyklicznie tj. powtarzające się w ściśle określonych, niekoniecznie jednakowych odstępach czasu, realizowane więcej niż jednokrotnie tzn. w sposób powtarzalny. Pojedyncze świadczenie okresowe posiada co prawda samoistny charakter, jednak jest tylko jednym ze składników danego stosunku zobowiązaniowego, którego zakres wyznacza czas trwania tego stosunku. To odróżnia świadczenia okresowe od świadczenia jednorazowego rozłożonego na raty, w którego przypadku czynnik czasu nie ma wpływu na rozmiar świadczenia, i którego zakres jest z góry określony, a poszczególne, świadczone sukcesywnie raty składają się na z góry określoną całość. (Z. Radwański: "Zobowiązania - część ogólna", Wyd. C H Beck, Warszawa 1995, str. 65 i nast.) W przypadku świadczeń powtarzających się okresowo bardzo istotne znaczenie ma również fakt, iż istotną część tych świadczeń charakteryzuje brak możliwości ich skumulowania i wykonania jednorazowo bez szkody dla zamierzonego efektu ich realizacji. I ta cecha ma bardzo duże znaczenie przy odniesieniu się do "zamówień na dostawy oraz usługi powtarzające się okresowo".

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać iż dostawy książek do biblioteki nie mają charakteru dostaw powtarzających się okresowo w rozumieniu art. 34 ustawy. W przypadku dostaw książek argumentem przemawiającym za tym, iż nie mają one charakteru powtarzających się okresowo jest ich nieprzewidywalność, która decyduje o braku ich regularności, powtarzalności. Podstawową cechą dostaw powtarzających się okresowo jest ich cykliczność tj. powtarzanie się w ściśle określonych odstępach czasu. Powyższe wynika ze stałego zapotrzebowania na dane dostawy lub usługi, które musi być regularnie zaspokajane poprzez udzielanie zamówień. Powtarzalność tego rodzaju jest przewidywalna, zamawiający wie, że w określonych odstępach czasu będzie udzielał zamówień na dane dostawy lub usługi. Dostawy książek uzależnione są natomiast od bieżącej listy nowości lub też aktualnych potrzeb czytelników. Powtarzalność tych dostaw nie ma charakteru pewnego, zależy od planów wydawniczych poszczególnych wydawnictw i aktualnego zapotrzebowania czytelników na konkretne tytuły. Powyższe będzie wpływało również na sposób udzielania zamówień na tego rodzaju dostawy. Zamawiający nie jest w stanie przewidzieć i z góry zaplanować zakresu zamówień na dostawy książek, które będą udzielane w ciągu roku, nie jest w stanie przewidzieć, jakie książki pojawią się na rynku i jak będzie się kształtowało zainteresowanie czytelników. Tym samym, w ocenie Urzędu Zamówień Publicznych, dostawy książek do bibliotek nie można zaliczyć do dostaw powtarzających się okresowo. Tym samym, do udzielania przedmiotowych zamówień nie będzie miała zastosowania norma art. 34 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie, należy zatem rozważyć, czy mamy do czynienia z zamówieniem udzielanym w częściach, a więc z obowiązkiem stosowania normy art. 32 ust. 4 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Podstawowe zagadnienie związane ze stosowaniem normy art. 32 ust. 4 ustawy w przypadku dostaw książek jest to, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem składającym się z części, czy też z wieloma odrębnymi zamówieniami. To, iż przedmiotem zamówienia jest towar jednego rodzaju (książki) nie przesądza jeszcze o konieczności traktowania poszczególnych zamówień udzielanych w trakcie roku jako jednego zamówienia i sumowania ich wartości. Z zamówieniem udzielanym w częściach, a więc z obowiązkiem stosowania normy art. 32 ust. 4 ustawy, mamy do czynienia w sytuacji, gdy zamawiający z góry przewiduje i jest w stanie opisać przedmiot i zakres zamówień i może udzielić je w ramach jednego postępowania, lecz z jakichś względów podejmuje decyzję o sukcesywnym dokonywaniu zakupów. Podjęcie decyzji o udzielaniu zamówienia w częściach jest zawsze wynikiem wcześniejszego celowego działania zamawiającego.

W ocenie Urzędu, poszczególnych zamówień udzielanych w przedmiocie dostaw książek nie da się w sposób obiektywny przewidzieć, zsumować i udzielić zamówienia po przeprowadzeniu jednej procedury, co może wskazywać na to, iż w przypadku pojedynczego zakupu książek będziemy mieli do czynienia z odrębnym przedmiotem zamówienia.

Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia np. w przypadku, gdy poszczególne zamówienia na dostawy udzielane są w odpowiedzi na konkretne zapotrzebowanie ze strony osób korzystających z biblioteki lub w przypadku zakupu nowości wydawniczych. Szacowanie wartości każdego zamówienia w takim przypadku będzie następowało zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, czyli z zastosowaniem całkowitego szacunkowego wynagrodzenia wykonawcy, bez podatku od towarów i usług jako podstawy.

Inną kwestią jest zakup książek w celu uzupełnienia zbiorów. Zakres tych dostaw można z góry przewidzieć w oparciu o np. zamówienia na dane dostawy dokonywane w latach poprzednich. W przedmiotowej sprawie korzystnym oraz uzasadnionym może okazać się sukcesywne udzielanie zamówienia na dostawy, czyli udzielanie zamówienia w częściach z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Z udzielaniem zamówienia w częściach mamy do czynienia w sytuacji gdy zamawiający z góry przewiduje zakres całorocznych zamówień i możliwe jest jednorazowe ich udzielenie, lecz z jakichś względów (np. organizacyjnych, technicznych, gospodarczych) podejmuje decyzję o dokonywaniu zakupów sukcesywnie. Zamówienie udzielane w częściach przypomina świadczenia jednorazowe realizowane w ratach. Każda z tych części, składa się bowiem na pewną, z góry określoną całość, którą będzie obiektywnie przewidywalny zakup danych dostaw lub usług w trakcie całego roku. Każdorazowy pojedynczy zakup nie jest zamówieniem na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo, lecz częścią całorocznego zamówienia, dlatego ustalenie jego wartości powinno być dokonane z zastosowaniem art. 32 ust. 4 ustawy a nie art. 34 ustawy. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy w przypadku udzielania zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Jeżeli więc przedmiotem zamówienia są dostawy książek w celu uzupełnienia zbiorów, a zamawiający decyduje się udzielać zamówienia w częściach i organizuje odrębne postępowania na poszczególne tytuły w określonych miesiącach, wówczas dla każdego odrębnego postępowania przyjmuje się wartość całorocznego zamówienia.

Zakres całorocznych zakupów (książek w celu uzupełniania zbiorów) powinien być ustalony przez zamawiającego na początku roku z należytą starannością, w oparciu o np. zamówienia na dane dostawy dokonywane w latach poprzednich. Przy założeniu, że zamawiający oszacował wartość zamówienia na początku roku z należytą starannością, w sytuacji, gdy w trakcie roku pojawi się nieprzewidziana wcześniej potrzeba udzielenia zamówienia na dodatkowe tytuły, w opinii Urzędu Zamówień Publicznych, będziemy mieli do czynienia z nowym, odrębnym zamówieniem, którego wartość obliczyć należy właściwie do jego zakresu, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy. Prawidłowość podjętych decyzji należy uzależnić od tego, czy zamawiający dochował należytej staranności przy szacowaniu pierwszego zamówienia i dokonywać oceny pod kątem art. 32 ust. 2 ustawy, który zakazuje dzielenia zamówienia na części.