Obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury

1. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635), opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii – w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym.

Rozstrzygnięcie zagadnienia, czy złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podlega opłacie skarbowej, wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma przedmiotowe postępowanie. Uznanie, iż postępowanie w sprawie udzielania zamówienia publicznego nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej lub postępowania sądowego prowadziłoby do wniosku, iż opłaty skarbowej nie pobiera się od złożonego w tym postępowaniu pełnomocnictwa. Relacje zachodzące w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pomiędzy zamawiającym a wykonawcą mają charakter stosunków cywilnoprawnych. Nie ulega wątpliwości1 , iż są to stosunki społeczne o charakterze majątkowym i niemajątkowym. Podmiotami tych relacji są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Co prawda, stosunkami majątkowymi zajmuje się nie tylko prawo cywilne, lecz także inne gałęzie prawa, zwłaszcza prawo administracyjne czy finansowe. Potrzebne zatem jest dodatkowe kryterium, które by pozwoliło na przeprowadzenie linii granicznej między stosunkami cywilnoprawnymi a stosunkami regulowanymi przez inne gałęzie prawa. Należy szukać go w metodzie regulacji. Dla stosunków cywilnoprawnych charakterystyczna jest zasada równorzędności stron, tzn. że żadna ze stron nie jest podporządkowana drugiej. Ta metoda regulacji jest następstwem okoliczności, że u podstaw stosunków cywilnoprawnych leży gospodarka towarowo-pieniężna, dla której charakterystyczną (jako zasada) jest ekwiwalnetność obrotu. Inaczej rzecz kształtuje się w stosunkach administracyjnoprawnych czy finansowych. Tutaj w zasadzie jedna strona jest podporządkowana drugiej, czyli w ramach stosunku prawnego występuje cecha nad- i podrzędności stron.

W doktrynie2 podkreśla się, iż zasadniczymi cechami wyróżniającymi stosunki cywilnoprawne są: autonomiczność podmiotów oraz brak bezpośredniego przymusu ze strony organów państwa. Autonomiczność jest konstrukcją prawną, charakteryzującą się brakiem władczego podporządkowania podmiotów wchodzących ze sobą w określony stosunek prawny. Owa władczość jest przy tym pojmowana w sensie imperium państwowego, wykonywanego czy to wprost, czy też delegowanego.

Analogiczne stanowisko3 wskazuje, iż u podstaw swoistej pozycji zamawiającego –często organu władzy publicznej – nie leżą żadne kompetencje upoważniające do jednostronnego kształtowania sytuacji ubiegających się o zamówienie konkurentów, lecz wszystkie elementy procedury, nawet w zakresie organizacji właściwego jej toku, wynikają ze zgodnej woli stron i uzupełniająco działających przepisów ustawy. W imię ogólnej swobody umów przy udzielaniu zamówień publicznych zamawiający pozbawiony jest całkowicie kompetencji władczych i działa wyłącznie na zasadach właściwych dla prawa cywilnego.

Dostrzec należy także zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych odesłania do stosowania przepisów kodeksu cywilnego w zakresie czynności wykonywanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia (art. 14) oraz umów w sprawie zamówienia publicznego (art. 139 ust. 1), gdy ustawa Prawo zamówień publicznych nie stanowi inaczej. W tym zakresie ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych norm kodeksu cywilnego.

W kontekście omawianego problemu należy mieć również na uwadze, iż zakres podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy nie ogranicza się jedynie do organów administracji publicznej, odpowiedzialnych za sprawy z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych wynika, iż zamawiającymi są: m.in. podmioty prawa publicznego (pkt 3), przedsiębiorcy prowadzący działalność sektorową (pkt 4) albo podmioty wydatkujący środki publiczne (pkt 5 i 6).

W świetle powyższego, należy uznać, iż relacje zachodzące w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pomiędzy zamawiającym a wykonawcą mają charakter cywilnoprawny. Występują one pomiędzy równoprawnymi podmiotami. Wykonawcy dysponują autonomią w zakresie podjęcia decyzji w przedmiocie przystąpienia i uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Samodzielnie i niezależnie przygotowują oraz składają swoje oferty, które stanowią odpowiedź na ogłoszenie o zamówieniu lub zaproszenie do ich złożenia. Zamawiający nie może nikogo zmusić do udziału w postępowaniu albo do zawarcia umowy. Wynika z tego, iż nawet, jeżeli zamawiający jest organem administracji publicznej, działającym także w sferze prawa administracyjnego, to udzielanie zamówień publicznych nie może stanowić sprawy z zakresu administracji publicznej.

Nie budzi również wątpliwości, iż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie jest postępowaniem sądowym. W konsekwencji powyższych rozważań, należy przyjąć, iż złożenie dokumentu pełnomocnictwa (do reprezentowania i/lub zawarcia umowy), prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii przez pełnomocnika (prokurenta) wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie podlega opłacie skarbowej.

2. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie jest jedynym postępowaniem uregulowanym w ustawie Prawo zamówień publicznych. Przedmiotowa ustawa przewiduje także postępowania wywołane wniesieniem środków ochrony prawnej: protestu, odwołania oraz skargi do sądu okręgowego. Tym samym, konieczne jest omówienie zagadnienia uiszczania opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii do wniesienia środka ochrony prawnej.

Rozważania poczynione w zakresie uiszczania opłaty skarbowej od złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego znajdują analogiczne zastosowanie w przypadku wniesienia protestu przez wykonawcę do zamawiającego. Także w tym przypadku zamawiający nie wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie zapoczątkowane wniesieniem protestu ma charakter reklamacyjny. W sposób określony w ustawie Prawo zamówień publicznych, wykonawca sygnalizuje zamawiającemu, iż ten naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem przepisy przedmiotowej ustawy. Protestu nie rozstrzyga jednak organ zewnętrzny względem stron sporu, lecz sam zamawiający, mający możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postępowanie protestacyjne nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, ani postępowania sądowego. Stąd, nie uiszcza się opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii do wniesienia protestu.

Od rozstrzygnięcia protestu wykonawcy przysługuje odwołanie. Odwołanie wnoszone jest do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i rozpoznawane przez zespół trzech arbitrów. Zanim jednak zespół arbitrów wyda orzeczenie rozstrzygające sprawę podniesioną przez wykonawcę w odwołaniu, Prezes Urzędu jest zobowiązany wykonać czynności przewidziane ustawą Prawo zamówień publicznych. W pierwszej kolejności odwołanie wniesione do Prezesa Urzędu wpisuje się niezwłocznie do komputerowej bazy danych Urzędu oraz do repertorium spraw odwoławczych, nadając mu numer początkowy oraz sygnaturę akt. Następnie badaniu podlega fakt uiszczenia wpisu od odwołania. Jeżeli wpis nie został uiszczony, Prezes Urzędu w drodze postanowienia zwraca odwołanie. Prezes Urzędu prowadzi również listę arbitrów, z której wyznacza arbitrów do rozpoznania konkretnego odwołania w drodze jawnego losowania komputerowego. Na skutek zawiadomienia arbitra lub żądania arbitrów albo stron postępowania, Prezes Urzędu rozstrzyga w drodze postanowienia o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia arbitra. Jeżeli zachodzą okoliczności uniemożliwiające wykonanie przez arbitra jego obowiązków, Prezes Urzędu wyznacza innego arbitra. Prezes Urzędu może zarządzić również łączne rozpoznanie przez zespół arbitrów odwołań, jeżeli zostały złożone w tym samym postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dotyczą tych samych czynności zamawiającego. Ponadto, Urząd Zamówień Publicznych zapewnia obsługę finansową (rozliczenia kosztów postępowania odwoławczego dokonywane są za pośrednictwem rachunku bankowego UZP), lokalową, administracyjną oraz biurową składów orzekających zespołów arbitrów. W siedzibie Urzędu odbywają się posiedzenia i rozprawy zespołu arbitrów. Urząd zapewnia obsługę zespołów arbitrów w zakresie wykonywania czynności protokolanta oraz zapewnienia sal rozpraw umożliwiających rozpoznanie odwołania albo odwołań z udziałem publiczności. Urząd zapewnia również wykonanie innych czynności niezbędnych do prawidłowego i sprawnego przebiegu rozprawy oraz pomieszczeń na archiwum, do którego przekazuje się akta spraw odwoławczych po zakończeniu postępowania odwoławczego.

Powyższe czynności Prezesa Urzędu należy zakwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej. Obowiązek ich wykonania spowodowany jest wniesieniem odwołania. Tym samym, złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii do wniesienia odwołania podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty skarbowej.

Nie może budzić wątpliwości, iż postępowaniem sądowym jest postępowanie wywołane wniesieniem skargi do sądu okręgowego. Wskazuje na to organ uprawniony do rozpoznania skargi, tj. sąd powszechny oraz procedura którą stosuje, czyli przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o apelacji. Stąd także, złożenie dokumentu pełnomocnictwa i prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w postępowaniu przed sądem okręgowym w przedmiocie rozpoznania skargi na orzeczenie zespołu arbitrów jest obciążone opłatą skarbową.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o opłacie skarbowej, obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz od jego odpisu, wypisu lub kopii – z chwilą złożenia dokumentu w organie administracji publicznej lub w sądzie. Zastosowanie zacytowanego przepisu do postępowania wywołanego wniesieniem środków ochrony prawnej: odwołania i skargi prowadzi do wniosku, iż w postępowaniach tych obowiązek opłacenia opłaty skarbowej powstaje w momencie złożenia pełnomocnictwa albo prokury (jego odpisu, wypisu lub kopii) wraz z odwołaniem lub skargą.

Podkreślić należy, iż nie uiszczenie opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa lub prokury (jego odpisu, wypisu lub kopii) nie powoduje bezskuteczności wniesionego środka ochrony prawnej. W takim przypadku – na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej - Prezes Urzędu oraz sądy okręgowe przekazują organowi podatkowemu właściwemu w sprawie opłaty skarbowej zbiorczą informację o złożonych przed tym organem lub w sądach okręgowych dokumentach, stwierdzających udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz ich odpisów, wypisów lub kopii, od których nie uiszczono należnej opłaty skarbowej.


1. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1998, s. 16-17.
2. A.. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1998, s. 35-36.
3. R. Szostak, Przetarg nieograniczony na zamówienie publiczne. Zagadnienia konstrukcyjne, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005, s. 29