Urząd Zamówień Publicznych

Sygn. akt I S.A. 2226/98
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 maja 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 28 maja 1999 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej W. działającego w imieniu Gminy W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 3 sierpnia 1998 r. Nr ZD/7651/98 w przedmiocie odmowy zgody na zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki - oddala skargę.

U Z A S A D N I E N I E

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z 3 sierpnia 1998 r. Nr ZD/7651/98 utrzymał w mocy swoją decyzję z 26 czerwca 1998 r. Nr ZT/6004/98 odmawiającą wyrażenia zgody na zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki na wykonanie remontu piwnic, części parterowych 135 budynków mieszkalnych, dachów i kanalizacji deszczowej.

W uzasadnieniu swej decyzji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podnosił, że pismem z 25 maja 1998 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w W. zwrócił się do niego na podstawie art. 71 ust. 1a ustawy z 10.VI.1994 r. o zamówieniach publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki na wykonanie remontu piwnic, części parterowych 135 budynków mieszkalnych, dachów i kanalizacji deszczowej. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia 26.VI.1998 r. odmówił wyrażenia zgody na zastosowanie wnioskowanego trybu. W dniu 6 lipca 1998 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczonej powyższą decyzją. Na mocy przepisów ustawy o zamówieniach publicznych podstawowym trybem udzielania zamówienia publicznego jest przetarg nieograniczony jako procedura najlepiej gwarantująca osiągnięcie zasadniczego celu ustawy, jakim jest przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia z zachowaniem zasady konkurencyjności, dostępnego dla wszystkich, prowadzącego do wyboru najlepszej w danej sytuacji oferty. Zamówienie z wolnej ręki jest trybem dopuszczającym odstąpienie od zasady konkurencyjności. Zamawiający podejmuje rokowania tylko z jednym dostawcą i z nim zawiera umowę. Z tego powodu jest to tryb, którego stosowanie ustawodawca dopuszcza tylko w szczególnych, określonych ustawowo sytuacjach. Art. 71 ust. 1 zawiera enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy zamawiający powołuje się na przesłankę z pkt 6. Zgodnie z tym przepisem zamówienie może zostać udzielone z wolnej ręki w przypadku gdy ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia. W przedmiotowej sprawie po przeanalizowaniu uzasadnienia stwierdzić należy, że nie nastąpiła żadna nieprzewidywalna okoliczność. Zamawiający znał stan techniczny wskazanych we wniosku obiektów i powinien odpowiednio wcześniej przystąpić do zorganizowania postępowania przetargowego celem wyłonienia wykonawcy robót. Nadto stwierdzić należy, że ustawa o zamówieniach publicznych przewiduje możliwości skrócenia cyklu wyboru wykonawcy w sytuacji gdy zachodzi pilna potrzeba wykonania zadania.

Na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 3 sierpnia 1998 r. skargę do NSA wniósł w imieniu Gminy W. Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej W. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnosił w skardze, że decyzja ta narusza art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy z 10.VI.1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz. U. Nr 76, poz. 344 z późn. zm./, który uprawnia zamawiającego do udzielenia zamówienia z wolnej ręki, gdy ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze i społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia. Stan faktyczny - usuwanie skutków powodzi z lipca 1997 r. przedstawiony przez skarżącego we wniosku z 25.V.1998 r. i wniosku z 6.VII.1998 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyczerpuje warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych. Organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę, że strona przewidziała zawarcie odrębnych umów o wykonanie robót remontowych w każdym budynku i, że wartość przedmiotu jednej umowy nie przekroczy równowartości kwoty 20.000 ECU, to jest przypadku, gdy zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie wymaga zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Organ potraktował wykonanie remontu 135 budynków, w zakresie podanym we wniosku z 25.V.1998 r. jako jedno zamówienie publiczne. Natomiast skarżący uważa, że remont każdego budynku stanowi odrębne zamówienie, gdyż w wielu budynkach znajdują się lokale stanowiące własność osób fizycznych, które na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 14 pkt 1 ustawy z 24.VI.1994 r. o własności lokali /Dz.U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm./ są obowiązane ponieść część kosztów remontów. W przypadku zawarcia przez stronę kilku umów z jednym wykonawcą łączna wartość tych umów przekroczyłaby równowartość kwoty 20.000 ECU. Mając na względzie wyłącznie te przypadki skarżący wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o zatwierdzenie zastosowania trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki.

Decyzja narusza prawo materialne przez zastosowanie zwężającej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych oraz uznanie remontu wszystkich budynków wymienionych we wniosku za jedno zamówienie, co czyni skargę uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi podnosząc nadto, że zgodnie z art. 71 ust. 1a ustawy o zamówieniach publicznych, jeżeli wartość zamówienia przekracza równowartość kwoty 20.000 ECU, zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki wymaga zatwierdzenia Prezesa UZP. Fałszywym jest założenie skarżącego, że możliwość udzielenia odrębnych zamówień nie przekraczających kwoty 20.000 ECU każde, stanowi argument przy merytorycznej ocenie dopuszczalności zastosowania wnioskowanego trybu. Jest to zarzut formalny dotyczący dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej co do istoty sprawy - czego skarżący w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje. Szacunkowa wartość zamówienia, wskazana we wniosku, określona została przez zamawiającego na łączną kwotę 4.478,227 zł tj. znacznie powyżej 20.000 ECU. Mimo, że zamówienie miało być podzielone na szereg odrębnych umów, zamawiający wyraźnie podkreślił we wniosku, iż jednemu wykonawcy może być zlecone wykonanie kilku remontów o wartości szacunkowej przekraczającej 20.000 ECU Mając na względzie przepis art. 3 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych /zakaz podziału zamówień/ takie jednorodne zlecenie dokonane w tym samym czasie jednemu podmiotowi w ramach dysponowania przez zamawiającego tymi samymi środkami publicznymi /okoliczności bezsporne/ należało uznać za jedno zamówienie o wartości powyżej 20.000 ECU. Z takiego samego założenia wychodził sam zamawiający, kierując stosowny wniosek do prezesa UZP oraz podkreślając w skardze, iż jego wniosek dotyczy właśnie tych spraw, których wartość przekracza 20.000 ECU.

Prezes UZP rozstrzygał więc w granicach określonych we wniosku żądania strony. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki tylko wówczas gdy zachodzi jedna z wymienionych w tym przepisie okoliczności. Jest to katalog zamknięty, a zawarte w nim przesłanki należy interpretować w sposób ścisły, nie rozszerzający, bowiem rzecz dotyczy odstępstwa od podstawowego trybu przewidzianego w ustawie dla wydatkowania pieniędzy publicznych, tj. przetargu nieograniczonego /art. 14/. Dopuszczalność powoływania się na przesłankę art. 71 ust. 1 pkt 6 uzależniona jest od łącznego zaistnienia wszystkich wymienionych tam warunków, między którymi powinien zachodzić związek przyczynowo-skutkowy oraz związek czasowy. Innymi słowy dla spełnienia przesłanki z pkt 6 wymagane jest zaistnienie obiektywnie nieprzewidywalnych dla zamawiającego okoliczności gospodarczych lub społecznych, powodujących konieczność natychmiastowego udzielenia zamówienia. Generalnie przesłanka pkt 6 ma zastosowanie do postępowań wszczynanych na zasadach szczególnych ze względu na stan klęski żywiołowej, zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.VIII.1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa /Dz. U. Nr 109, poz. 524 z późn. zm./. Przepis ten będzie miał również zastosowanie przy innych nieprzewidywalnych zdarzeniach losowych kwalifikujących się jako stan klęski żywiołowej /np. katastrofy, wypadki czy pożary/ ale powodujących konieczność natychmiastowego działania ze strony podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy. Zamówienie będące przedmiotem wniosku strony skarżącej związane jest wprawdzie klęską powodzi, ale dotyczy usuwania jej następstw w rok po zdarzeniu. Nie może więc być mowy o konieczności natychmiastowego działania w takim rozumieniu jak to przewiduje powołany przepis ustawy. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez zamawiającego we wnioskach jasno wynika, iż realizuje on stopniowo plan koniecznych remontów i nie zaszły żadne dodatkowe nadzwyczajne wydarzenia, które zmuszałyby go do podjęcia natychmiastowych działań. Zamówień związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. udziela szereg innych podmiotów z Polski południowo-zachodniej i czyni to w trybie podstawowym przetargu nieograniczonego bądź innych trybach konkurencyjnych przewidzianych ustawą. Procedurę przetargu nieograniczonego bądź ograniczonego stosowały obligatoryjnie podmioty finansujące zamówienia ze środków Funduszu Dotacji Lokalnych programu Unii Europejskiej Odbudowa. W dniu 18 maja 1998 r. Prezes UZP zawarł porozumienie z Ministrem Jerzym Widzykiem w sprawie ustalenia sposobu rozpatrywania wniosków o skrócenie terminu składania ofert w przetargach nieograniczonych oraz przyspieszania publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych, którym objęte zostały wszystkie zamówienia dotyczące likwidacji skutków powodzi z lipca 1997 r. a finansowane ze środków będących w dyspozycji wspomnianego ministra. W zawiązku z tym porozumieniem do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę w tej sprawie wydanych zostało 628 decyzji zezwalających na skrócenie terminu składania ofert w przetargach nieograniczonych. Sytuacja wnioskodawcy nie wyczerpuje także innych przesłanek art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zgodnie z art. 14 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz. U. Nr 76, poz. 344 z późn. zm./ podstawowym trybem udzielania zamówienia publicznego jest przetarg nieograniczony. Ustawa dopuszcza w art. 71 odstąpienie od tego trybu jak również i innych przewidzianych powołaną ustawą opartych na zasadzie konkurencyjności w ściśle określonych tą normą przypadkach zezwalając na udzielenie - w takich przypadkach - zamówienia z wolnej ręki tj. udzielenia zamówienia po rokowaniach tylko z jednym dostawcą lub wykonawcą, przy czym jeśli w myśl art. 71 ust. 1 a wartość zamówienia przekracza równowartość kwoty 20.000 ECU zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki wymaga zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Skarżący uważa, że jego prośba skierowana do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zatwierdzenie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki do wykonania prac remontowych w 135 budynkach mieszkalnych związanych z usuwaniem skutków powodzi jaka miała miejsce w W. w lipcu 1997 r. /remonty piwnic, części parterowych, dachów, kanalizacji deszczowej/, znajduje uzasadnienie w pkt 6 ust. 1 art. 71 cytowanej ustawy. Powołany przepis stanowi, że zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki gdy ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia. Ma słuszność Prezes UZP twierdząc, że dla spełnienia przesłanek z pkt 6 ust. 1 art. 71 wymagane jest zaistnienie obiektywnie nieprzewidywalnych dla zamawiającego okoliczności gospodarczych lub społecznych, powodujących konieczność /związek przyczynowo-skutkowy/ natychmiastowego /związek czasowy/ udzielenia zamówienia. Innymi słowy dla zastosowania tej normy muszą wystąpić takie okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający przy zastosowaniu należytej staranności nie mógł przewidzieć, a których zaistnienie pociąga za sobą potrzebę natychmiastowego podjęcia działań ze strony zamawiającego, zmierzających do niezwłocznego udzielenia zamówienia publicznego i wykonania go /przez dostawcę lub wykonawcę/. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w cyt. art.71 ust. 1 pkt 6, które by uzasadniały zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki. Podnoszona w skardze konieczność usuwania w substancji mieszkaniowej skutków powodzi jaka miała miejsce w lipcu 1997 r. nie może być uznana za okoliczność gospodarczą lub społeczną, której skarżący nie mógł przewidzieć w połowie roku 1998 r. /kiedy wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki/, ponieważ dotyczy to likwidacji następstw powodzi w blisko rok po tym zdarzeniu a więc w momencie kiedy zarówno rozmiar szkód wyrządzonych przez żywioł jak i związana z tym konieczność wykonania remontów była wnioskodawcy doskonale znana. Analiza wniosku z 25.V.1998 r. złożonego przez Zarząd Gospodarki Komunalnej W. do Prezesa UZP wskazuje, że tak naprawdę to wnioskodawca nie w rozmiarze i pilnej potrzebie wykonania remontów w budynkach mieszkalnych dotkniętych powodzią w 1997 r. upatrywał szczególnego zdarzenia o jakim mowa w pkt 6 ust. 1 art.71 ustawy o zamówieniach publicznych uzasadniającego zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, ile za taką szczególną okoliczność - gospodarczą lub społeczną - uważał otrzymanie w II kwartale roku 1998 kredytu bankowego, którego nie przewidywał. Kredyt ten musiał być wykorzystany w stosunkowo krótkim czasie bo praktycznie w II-im półroczu roku 1998 i to tak naprawdę była ta szczegółowa okoliczność, która miała dawać podstawę do zastosowania do wykonania robót remontowych,-ze środków kredytu bankowego - trybu zamówienia z wolnej ręki. Z omawianego wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jakie roboty należało po powodzi wykonać by uchronić zasoby mieszkaniowe Gminy W. przed dekapitalizacją było wnioskodawcy dobrze znane. Roboty te nie znalazły się w planie finansowo-rzeczowym zarządcy tych zasobów mieszkaniowych sporządzonym na rok 1998 z powodu braku środków finansowych. Oznacz to, że skarżący wiedział jakie skutki mogą dla substancji mieszkaniowej nastąpić wskutek nie wykonania remontów tych części budynków, które uległy uszkodzeniu wskutek zalania wodą i godził się na to /niezależnie co było przyczyną tego stanu/.

W jakiej sytuacji przedstawiona we wniosku pilna potrzeba wykonania przedmiotowych remontów wynika zdaniem Sądu nie tyle z chęci zapobieżenia niszczeniu budynków mieszkalnych co konieczności wykorzystania w stosunkowo krótkim czasie niespodziewanie otrzymanych na ten cel środków finansowych. Ta zaś okoliczność nie odpowiada przesłance wskazanej w pkt 6 ust. 1 art.71 ww. ustawy.

Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego skargę należało na podstawie art.27 ust. 1 ustawy z 11.V.1995 r. o NSA oddalić.